吳炳成

浙江省能源局調研員

隨著我國經濟社會的快速發展，石油天然氣的需求量急劇上升，管道安全已成了事關我國能源保障、經濟安全、社會穩定和廣大人民群眾正常生產生活的重大經濟、社會和民生問題。2010年10月1日，管道保護法的正式頒布實施，對維護國家能源輸送安全和公共安全，保障民生，促進經濟社會發展發揮了重要作用。但由于我國各地發展模式、區域特點、資源條件不一，油氣管道的管廊資源、外部環境和行政機關的內部設置也不盡相同，加之管道保護法注重宏觀性、普遍性，規定的法定職責、法律責任、執法主體、執法程序和手段等較為原則，缺乏操作性，因而影響了法律的約束力和執行力。

2014年7月31日，我省第十二屆人大常委會第十一次會議審核通過了《浙江省石油天然氣管道建設和保護條例》，較好地解決了當前我省管道保護行政執法中的法律盲點和困難問題。本文結合地方立法體會，就管道保護法行政執法中遇到的困難和問題作些探究，并提出相關建議。

一、我國管道保護行政執法中亟待研究解決的問題

（一）執法主體亟待明確。管道保護法雖明確了省、自治區、直轄市能源主管部門為管道保護主管部門，但不少省份由于能源管道職能散落多個部門，從未明確某個部門為省級能源主管部門，因而很難依法確定省級管道保護主管部門；管道保護法對設區市、縣級管道保護主管部門的確定未作出硬性規定，致使市、縣兩級人民政府指定的管道保護主管部門有發改、公安、住建、城管、經貿、工信等多個部門，不僅體制不順、執法主體上下不對稱，而且信息溝通、工作協調不暢，給依法整治安全隱患、行政復議等工作帶來諸多困難和不便。建立責任清晰、高效統一的執法主體迫在眉睫。

（二）執法程序手段亟待明確。一是執法程序有待明確。管道保護法規定了2項行政許可、4項行政備案和多項法律責任，但與之相配套的監督檢查、行政許可、受案立案、詢問訊問、調查取證、行政處罰等程序、法律文書等未作統一規定，在具體執法中很難有效實施。二是執法手段有待明確。如管道保護主管部門在行政執法中可采取哪些措施，行政強制如何實施等，亟待進一步明確。三是執法力量薄弱。目前全國多數擔任管道保護主管部門的發展改革（能源）部門，既無專門執法機構和專業執法隊伍、執法人員，又無專項經費和專門裝備，很難勝任日益繁重、復雜的管道保護監管任務。

（三）基層管道保護的法定職責責任亟待明確。管道保護法替代原管道保護條例后，其責任主體、執法主體均發生了變化，前者較后者雖在政府、部門和管道企業的職責、責任上作了進一步明確，但對管道沿線最直接的鄉鎮和村級組織的管道保護職責、責任未作具體規定，使管道保護職責、責任難以分解落實到部門，落實到基層。

（四）應急救援機制亟待建立。我國東西差距較大，東南沿海地區由于人多地少、管廊資源稀缺，管道沿線重要建筑、設施、場所較多，一旦發生險情，容易危及周邊，引發次生災害，管道保護法僅規定了管道企業的應急救援責任，亟待建立政府領導下的社會應急響應和救援機制。

二、加強管道保護行政執法工作的對策

（一）對管道保護有關事項作出明確規定。針對當前管道保護行政執法工作中存在的突出問題，建議國家有關部門提請國務院抓緊下發關于進一步加強石油天然氣管道安全保護工作的通知，對全國管道保護工作的組織領導、執法機構、執法隊伍建設和管道事故應急救援工作作出具體規定。這是當前解決管道保護行政執法工作困難和問題的當務之急。

（二）出臺石油天然氣管道保護監督檢查規定。建議國家能源局盡快研究制定石油天然氣管道保護監督檢查規定，并以國家發改委或國家能源局令頒發實施，明確各級管道保護主管部門的行政許可、監督檢查、行政處罰的程序和權限、手段等，統一全國管道保護法律文書，以切實構建全國統一、規范、有序的執法體系。

（三）加快推進管道保護法修訂進程。建議全國人大法制工作委員會、國務院法制辦和國家有關部門及早開展管道保護法修訂立法調研，以矛盾、問題為導向， 及時修改相關法律條文，及早將管道保護法修訂列入一類立法計劃，切實用法律來解決管道保護工作存在的突出問題。

（四）制定各省市區實施管道保護法辦法或管道保護條例。由各省市區結合實際制定出臺實施管道保護法辦法或管道保護條例，重點解決四個方面問題：一是完善縣級以上人民政府管道保護職責。增加建立健全管道保護聯席會議制度，考核下一級人民政府完成年度管道保護目標責任情況，檢查本級人民政府相關部門履行管道保護職責情況，組織開展管道安全檢查和宣傳教育， 將管道執法監督經費納入本級財政預算等內容。二是明確省、市、縣三級管道保護主管部門，并進一步明確職責和責任。三是規定鄉鎮（街道辦事處）和村級組織管道保護職責和責任。如加強本區域管道保護工作領導， 組織開展管道安全檢查，督促檢查相關單位落實管道保護職責，組織排除管道重大外部安全隱患等，并明確鄉鎮政府（街道辦事處）的相應法律責任。四是建立政府統一組織、協調、指揮的管道安全應急救援機制。

（五）多策并舉，強化執法隊伍建設。一是理順關系，規范執法體系。按照“設置合理、業務歸口、上下對應”的原則，統一全國管道保護主管部門的機構設置和人員編制，并在市、縣（市、旗、區）兩級管道保護主管部門內設立管道保護執法監察機構，配備相應人員和裝備， 盡快解決管道保護執法機構組織不健全、主體上下不對稱、人員裝備匱乏等問題。二是加強培訓，實行持證上崗。目前，不少省份的能源主管部門尚未開展管道保護執法工作，部分已開展管道保護執法工作的省份，其執法人員多數未經培訓，專業知識匱乏，亟待采取多層次的培訓，提高執法人員的業務素質。同時，在條件成熟時，建議全國推行管道保護法執法崗位資格證制度，實行持證上崗。三是整合有生力量，實行群防群治。隨著我國輸油氣管道不斷增多，管道企業的巡線員隊伍也日益壯大，但由于相同路由的管道其業主不盡相同，各路巡線員的巡線工作在同一區域內相互交叉，造成重復和浪費。對此，沿線政府管道保護主管部門應有效整合巡線力量，建立省、市、縣三級管道保護巡線聯防組織，并統一培訓、統一管理、統一服飾、統一裝備，充分發揮管道巡線人員在區域內的綜合巡線作用。

（六）建立管道保護執法監督和責任過錯追究制度，提高執法質量。一是建立執法監督制度，及時聘請監督部門和群眾代表作為管道保護執法監督員，強化執法監督，確保執法工作在陽光下運行。二是建立執法檢查和考核制度。在各級管道保護主管部門內設立法制機構或人員，把好執法質量關，并定期組織執法檢查和考核，及時糾正執法中的過錯和問題。三是建立執法責任過錯追究制度。建議國家層面在完善相關法律法規的前提下，出臺石油天然氣管道保護執法過錯責任追究辦法，以規范執法行為，提高執法效率，促進執法規范化、正規化建設。

《管道保護》2015年第5期總（24）