遼寧省發(fā)展改革委能源處

遼寧省境內油氣長輸管道74條，總里程7000公里。其中，原油、成品油管道45條，總里程4200公里；天然氣管道29條，總里程2800公里。2014年，經認真排查匯總，全省共有油氣輸送長輸管道隱患2493處。

2014年以來，我省集中開展隱患整治工作，取得了階段性成果。截至2015年6月底，全省長輸油氣管線完成隱患整治1580處，剩余隱患913處，整治率63.4%。剩余的913處隱患，重大隱患429處，較大隱患196處。經過一年多的管道隱患整治工作，對管道保護工作有了初步認識，同時也發(fā)現管道保護和隱患整治過程中利益沖突嚴重，矛盾調解機制不健全，需要在以后的工作中研究解決，以保障管道保護工作順利開展。

一、油氣管道保護中的利益沖突

近年來，因油氣管道泄漏、爆炸引發(fā)多起事故，凸顯出我國油氣管道的運行管理形勢嚴峻，需要引起高度重視，在具體管道保護和隱患整治過程中，各方利益沖突嚴重。

（一）管道保護方與占壓方存在沖突

隨著城鄉(xiāng)建設規(guī)模的迅速擴張，大量以前遠離城區(qū)、廠區(qū)、居住區(qū)的油氣管道逐漸被各種建筑物包圍、占壓，管道的建設和城鎮(zhèn)規(guī)劃建設矛盾日漸突出。2014 年，我省排查出油氣管道2493處，其中占壓高達1100多處，嚴重影響管道運行安全的同時，管道上方的人民群眾生命財產安全也受到嚴重威脅。管道安全隱患成因復雜，責任確認困難。管道上方的建筑物或設施的形成并成為隱患有其復雜的歷史原因，有的隱患是在管道保護法頒布前形成，法律出臺時間與隱患形成時間相差太久，不易確定法律責任；有的隱患是在管道建設后，由于企業(yè)未能及時在地方備案，當地企事業(yè)單位和居民不知情，加之油氣企業(yè)未能及時制止等原因造成；有的隱患是在城市發(fā)展中新建開發(fā)區(qū)、園區(qū)包圍管道形成；有的隱患是企業(yè)后建管道時安全距離不足形成。由于隱患成因相當復雜，造成一方面責任認定時間和過程長，不能簡單地將責任歸結到地方或者油氣企業(yè)，責任確認困難；另一方面有些已經存在十幾年、幾十年的工廠和民宅，手續(xù)健全，隱患清除困難。（二）管道保護法規(guī)與有關技術規(guī)范存在沖突

管道保護法規(guī)定，在管道線路中心線兩側和附屬設施周邊修建建（構）筑物應當符合有關法律、行政法規(guī)以及國家技術規(guī)范的強制性要求規(guī)定。從法律層面看，《輸油管道工程設計規(guī)范》雖然規(guī)定了管道與城鎮(zhèn)居民點或重要公共建筑的距離不應小于5米，與機場、碼頭、大型水庫等不宜小于20米等，管道保護法卻要求管道線路中心線兩側各5米地域范圍內，禁止種植灌木等深根植物、禁止采石、挖掘等作業(yè)、禁止修建溫室大棚、生產養(yǎng)殖等建（構）筑物，管道保護法與《輸油管道工程設計規(guī)范》要求程度不同，而《輸油管道工程設計規(guī)范》規(guī)定的大部分內容不是強制條文，存在具體操作難的問題。

（三）管道保護與土地使用權存在沖突

管道保護法規(guī)定管道中心線兩側各5米地域范圍內，禁止種植灌木等深根植物，禁止采石、挖掘等作業(yè)、禁止修建溫室大棚、生產養(yǎng)殖等建（構）筑物。由于管道是條帶狀，大部分呈穿越情況，大大破壞了土地的完整性，嚴重影響城鎮(zhèn)規(guī)劃，降低了土地的利用率， 降低了土地價值；同時，在征地方面，管道企業(yè)只采取臨時征地方式對占地進行補償，只獲得“管道地下通行權”，沒有管道上方的土地使用權，管道保護法中的有關規(guī)定極大的限制了土地使用權所有人對該部分土地的合理使用，導致保護與土地使用權行使的現實沖突。

（四）管道規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃存在沖突

管道保護法規(guī)定，“納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的管道建設用地，不得擅自改變用途”，法律規(guī)定得很好，可是國家、各省至今未出臺管道建設專項規(guī)劃，致使管道建設項目與管道所在地的城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)生嚴重脫節(jié)。同時，城鎮(zhèn)建設發(fā)展迅猛，地方政府頻頻更改土地規(guī)劃，有些管道勢必影響城鎮(zhèn)建設發(fā)展，有些規(guī)劃甚至需要管道進行改線、搬遷，相互增加成本。

二、加快完善矛盾調解機制

（一）提高認識

油氣管道安全事關國家能源戰(zhàn)略安全，事關經濟社會發(fā)展大局，事關人民群眾生命財產安全。因此，必須做到深查地下油氣管網這樣的隱蔽致災隱患，加大隱患整改治理力度，建立安全生產檢查工作責任制，實行誰檢查、誰簽字、誰負責，做到不打折扣、不留死角、不走過場。同時，抓緊推動解決體制機制等方面的問題，明確責任，落實責任，確保油氣管道安全運行。

（二）明確各方責任

地方政府中的管道保護主管部門必須按照“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的工作要求，全面落實政府牽頭、上下聯動、部門協(xié)作、齊抓共管的工作責任體系。加強業(yè)務學習、培訓，熟悉、了解油氣管道保護基本常識，具備對企業(yè)和管道設施監(jiān)督檢查的能力和水平，充分發(fā)揮管道保護法賦予的行政處罰、備案權力和義務。在管道改線整治隱患方面，地方政府應當負責妥善做好地方拆遷與管道改線路由問題，制定拆遷補償標準，依據資產評估結果組織好拆遷工作。從公共安全層面，地方政府應承擔更多的安全防治責任，對不合理、不合法的規(guī)劃建設、違規(guī)侵占、惡意破壞、偷盜等行為要有效遏制并嚴厲打擊，切實維護公共安全，依職權保障油氣管道正常生產秩序。公安、安監(jiān)、住建、國土資源等各有關部門各司其責，密切合作，加快推動隱患整治。管道企業(yè)要進一步落實主體責任，嚴格遵守管道保護法和有關規(guī)劃、國土、建設、安全生產、質量監(jiān)督、環(huán)境保護等法律法規(guī)，構建配套的規(guī)章制度，實現企業(yè)規(guī)章制度與《管道法》的對接。完善管道設施標識，完善各項應急預案，定期組織開展培訓、演習和演練，提高應急處理突發(fā)事件的能力和水平。加強城鎮(zhèn)區(qū)域線路巡查，及時制止破壞損害油氣輸送管道及附屬設施、危及管道安全運行的各類非法違法行為。

（三）規(guī)范管道管理

對于新建的管道項目，管道企業(yè)要及時向當地政府報告?zhèn)浒福�地方政府將管道新建項目納入城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮，理順城鄉(xiāng)建設與管道建設的關系。同時，對違法規(guī)劃，擅自修改路由的行為進行嚴格執(zhí)法， 堅決遏制不按照規(guī)劃修建管道。對已經存在的管道，無論何種原因造成的占壓等隱患，地方政府應當加強協(xié)調，協(xié)商企業(yè)籌措清除隱患大部分資金，政府及有關責任方拿出小部分資金，及時清除危及管道安全的各種因素，確保管道運行安全。

（四）妥善處理既有管道隱患

一是應當成立隱患整治協(xié)調機制，遼寧的管道隱患95%以上在中石油企業(yè)，所以根據實際情況，省政府與中石油集團成立了雙方領導共同任組長的協(xié)調機制， 定期會商，一批難點問題迎刃而解，推動遼寧隱患整治工作快速開展。二是建立油氣輸送管道隱患整治引導基金，在一些重大隱患整治過程中，使用引導基金，帶動隱患整治積極性，保障隱患整治資金需求。三是對重點區(qū)域、重點管道區(qū)段加強督查。在管道改線、占壓建筑物拆遷、重點隱患的整治工作中，加大協(xié)調力度，督促落實，推動隱患整治。對于隱患整治進度落后、措施不力的進行通報批評。對重大問題和重大隱患視而不見、放任不管、互相推諉導致問題得不到及時解決、隱患得不到及時整治、造成嚴重后果的，要依法依規(guī)嚴肅追究有關人員的責任。四是常態(tài)開展“打非治違”工作。“打非治違”工作應該常態(tài)化，堅持依法治理、源頭治理和綜合治理，從嚴從重打擊先清后占、盲目施工、打孔盜油等破壞損害油氣輸送管道及其附屬設施、危及管道安全運行的亂建亂挖亂鉆非法違法行為，確保油氣輸送管道安全平穩(wěn)運行。五是建立政府、企業(yè)應急聯動機制。制定并完善各級政府應急預案和企業(yè)應急預案，實現有效銜接，組織開展有針對性的應急演練并加強分析總結、評估和再完善，強化政府、企業(yè)之間的應急快速響應和協(xié)同聯動，完善重大險情通報和事故應急處置協(xié)調指揮機制。六是推進油氣輸送管道安全保護長效機制建設。根據管道保護法、《危險化學品輸送管道安全管理規(guī)定》等有關法律法規(guī)及文件規(guī)定，完善全省管道保護工作責任體系，健全責任機制，建立全省油氣輸送管道保護長效機制。

三、管道保護工作建議

（一）建議修訂管道保護法

根據實踐，進一步細化相關法律條文，提高針對性和操作性。同時，加快制定管道保護相關配套法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，出臺油氣輸送管道保護的具體意見， 依法明確和清晰界定各方責任，嚴格落實管道保護主管部門和相關部門職責，建立規(guī)劃、建設、保護、監(jiān)管等各環(huán)節(jié)的責任體系。

（二）加大投資

建議參照采煤沉陷區(qū)治理的投資模式，國家、省、市、縣、企業(yè)按比例分攤的原則，建立科學合理的油氣管道保護和隱患整治資金渠道。

（三）加強規(guī)劃

國家和省應當加速出臺油氣輸送管道專項規(guī)劃， 明確油氣管道與城鄉(xiāng)規(guī)劃以及各管網相協(xié)調的具體規(guī)定，制定油氣管道與地下其他管線相互之間安全距離標準，加強油氣管道規(guī)劃的執(zhí)行力度。

（四）永久征地

建議管道建設進行永久征地，給予土地使用權所有人合理補償。

《管道保護》2015年第5期（總第24期）