高鵬 張興武 康紀龍

中石油長慶油田公司

管道保護法的頒布實施對加強管道保護工作，促進管道企業提升管理，解決和排除影響管道安全的問題和隱患，確保管道安全運行具有重要意義。這標志著我國石油天然氣管道保護規范由行政法規上升至法律，但現實的復雜性也決定了法律不能涵蓋管道運行過程中的全部問題。本文擬就石油天然氣管道建設及運行中涉及土地占用方面的法律問題進行探析。

一、油氣管道建設及運營中土地使用的特點及復雜性

石油天然氣管道屬于線性設施，同時又有固定點， 與一般的建設項目用地不同，有其特殊性與復雜性。目前，石油天然氣管道用地在建設及運營過程中，主要有臨時用地、永久性用地和限制性用地等幾種。

（一）臨時用地。主要是管道建設過程中臨時占用的土地，包括一些管道工程鋪設作業帶、施工占道、設備堆放場地、取棄土場地等。這部分土地的使用權，一般通過管道企業與土地權利人簽訂臨時用地協議取得。對于施工過程中臨時用地，石油天然氣管道建設方只享有在施工期間為建設需要臨時使用的權利，管道建設完成之后，依據協議約定，土地使用權歸原土地權利人。

（二）永久性用地。主要是管道工程建成后需要永久使用的土地，包括閥室、首末部、增壓站、清管站、分輸站用地等。管道企業對這部分土地的使用權，多以政府劃撥方式取得，也有較少部分以出讓方式取得。由于該部分用地是通過國家劃撥或出讓的方式取得的，管道企業對其擁有國有土地使用權。

（三）限制性用地。主要是管溝用地（埋設管道的溝渠），這部分用地在管道建成后，并不直接使用地表的土地，但對地表土地的使用有限制，如被局限于耕地和園地的用途，禁止取土，挖塘，堆放大宗物資，修筑建筑物、構筑物或者種植深根植物等。管溝用地是整個管道用地的主體，用地量很大。對這部分限制性用地的取得方式，國家并沒有明確的規定，有些地方政府對管溝用地進行了征收，管道企業取得了管溝沿線土地的建設用地使用權，但絕大部分管溝土地未進行征收。

實踐中，對于臨時用地和永久性用地，由于是根據協議、依法征收或出讓取得，規定較為明確，執行較為順利，矛盾也較少，但限制性用地，由于國家沒有明確的規定，實踐中矛盾較為突出，出現問題很多，也很難解決。

二、限制性用地法律規定的不確定性及實踐中的問題

油氣管道建成后，管道企業在管道運營時并不直接使用管溝之上的土地，一般是由原所有人或使用權人繼續占有使用，對該部分的土地權利法律并無明確規定。

國土資源部曾經在《關于西氣東輸管道工程用地有關問題的復函》（國土資發[2001]327號）中規定，管道建設工程竣工后，建設單位享有“管道地下通過權”， 管道地下通過權的權利、義務可采取由取得管道地下通過權權利人與有關縣、市人民政府土地行政主管部門簽訂地下通過權合同的方式約定。但是根據物權法規定， 土地權利類型主要有土地所有權、土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權以及地役權，并沒有“管道地下通過權”的規定。依據物權法定原則，國土資源部已無權設立“管道地下通過權”。

對于管溝用地，管道保護法第十四條規定：“依法建設的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業應當按照管道建設時土地的用途給予補償。”該條規定可以理解為，管道通過的土地可以不辦理征收劃撥或出讓手續，但要對土地權利人應當給予補償。該規定對于管道限制性用地的屬性及其權利范圍仍然不明確。

由于國家法律對管道限制性用地規定的不明確，實踐中出現許多問題，并且很難解決。一是管道占壓較為嚴重。由于管道限制性用地的使用權屬沒有發生變化， 造成土地使用權人使用管道用地的隨意性，管道占壓現象非常普遍，管道企業無有效手段解決占壓問題，往往是舊的占壓沒有解決，新占壓又不斷發生，管道占壓給管道的安全運行造成很大的隱患。二是管道管理維護難度很大。一方面，管道限制性用地的使用權屬沒有發生變化；另一方面，管道又缺乏專用的伴行路，巡護管線須借用當地農村簡易道路，這就直接導致管道沿線集體土地所有者的成員（農民和牧民）以管溝土地或者伴行道路未被征收征用為由阻礙管道田企業維護和搶險。另外，由于洪水或雨水沖刷造成管道裸露時，需要取土回填，因周邊集體土地所有者與管道運行利益上缺乏關聯，導致管道搶險取土困難，直接造成事故擴大或者安全隱患。

三、管道建設運營用地的法律解決

對于油氣管線限制性用地的權利設置，世界各國采取的方式也不盡一致。加拿大、美國、英國等國的權利體系較為完善，一般通過管線用地通行權的地役權進行設置， 而且對管線用地通行權的設定有專門的法律或法規條文加以規定；澳大利亞的地役權適用范圍則更為廣泛，其中公用地役權的權利內容多為一般相鄰關系的內容。

在我國，由于油氣管線主要是穿越農村集體土地， 而且貫穿長度都比較長，對于這部分的油氣管線用地， 采取征收的方式取得使用權，不僅破壞了原來土地的完整性，而且對于油氣管道運營方而言，所征收的線狀土地一是面積小且呈線狀，難以利用，二是這些土地均被集體土地包圍，難以進入。

因此，根據我國國情，我們認為，油氣管道用地適宜通過設定地役權的方式加以解決。因為設定了地役權后，雖然管線穿越了集體土地，但原土地使用權人并沒有因此失去土地，他們還可以在地表繼續耕種，只是權利受到了部分限制，例如不能種植根深植物等，同時管道運營企業也可以獲得法律規定的權利。我國物權法第一百五十六條規定：“地役權人有權按照合同約定， 利用他人的不動產，以提高自己的不動產的效益。”因此，將油氣管道企業的管道利益與原土地權利人利益相連接，依據物權法關于地役權的規定，對管溝用地以及管線地面之上對原土地權利人的影響，采取補償方式設立地役權符合實際需要。

地役權的設立一般有兩種方式，一是管道企業與土地權利人雙方通過協商簽訂地役權合同，明確管道用地的權利義務。國家可以制定統一的標準合同格式，用以規范指導地役權合同的簽訂；二是通過國家法律強制設定。對此，可以考慮參照澳大利亞有關公用地役權的做法，通過國家強制登記地役權的方式直接設立地役權。澳大利亞1974年《財產訴訟法》規定，法庭可以在需役地所有權人申請供役地所有權人提供地役權時，強加給使用者法定的權利，并在該法中列舉了法庭可強加的情形。

綜上所述，我們建議在管道保護法及其配套法規增設強制設定地役權的相關規定，以解決管線建設及運行中清理占壓和實施維護時的法律困難，確保石油天然氣輸送安全，進而實現國家能源安全和公共安全。

（作者：高鵬，長慶油田公司法律事務處副處）

《管道保護》2015年第5期（總第24期）