石油天然氣管道依附于土地而存在，與土地有關的利益平衡是保證管道安全的重要方面。

土地權利不明晰帶來的問題

油氣管道運營中存在的壓覆嚴重、規劃頻繁變更要求管道改線、與第三方工程相遇相交時利益難以協調等問題，都與管道企業未取得獨立的土地權益密切相關。造成了管道企業在管道保護中經常處于被動的地位。

管道企業取得土地權利的，當發生他人違章占壓管道、地方政府規劃變更要求，企業改線或與油氣管道相交相遇的其他線性工程改線時，管道企業可以依據其取得的土地財產權來主張權利，獲得相應的補償。但現實中發生的情況并不多。對多數管道企業而言，只是在建設階段取得臨時用地的權利，在管道運營階段，管道企業并未取得獨立的土地使用權。當土地權利人在管道上方進行建設、堆放占壓物時，管道企業很難主張其權利。換言之，當土地權利人利用土地可能危害管道安全時，管道企業往往缺乏對抗的法律依據，很難要求其無條件拆除占壓物。雖然《石油天然氣管道保護法》規定他人使用自己土地不得影響管道安全，但占壓行為僅為行政違法，當土地權利人以自己的土地權利對管道企業的拆除占壓物請求進行抗辯時，管道企業則缺乏反駁的基礎。

同樣，管道改線問題也因企業未取得土地權利面臨同樣的困境。當管道企業取得土地使用權時，管道企業對改線與否有一定的自主權，即使因地方政府的要求而改線時，一般都會獲得相應的補償。當管道企業未獲得土地的使用權時，管道企業對改線與否無自主權，對地方政府的規劃變更、遷線改線要求無法提供充分的抗辯。一些地方政府在批準管道通行路由時便附帶了管道企業在城市規劃需要時無償改線的條件，使管道企業更加被動。

管道用地問題分析

管道企業未取得獨立的土地權利，是造成管道企業在管道保護中被動及利益受損的主要原因。

現實中，長輸管道主要由線路、站場、線路截斷閥室和電力系統、通信系統、自動控制系統等管道附屬設施組成。這些管道設施的建設、使用與維護都要依附于土地。管道企業用地的形態是多樣化的，管道企業只有取得獨立的土地權利，方能有效維護自己的利益。

管道建設期間的土地利用。在管道建設過程中，因管道工程鋪設作業帶、施工便道、設備堆放場地、取棄土場地、建立防腐廠等用地的需要，需要征用土地。根據國家標準，管道工程施工作業帶寬度可達28米。根據我國《土地管理法》，管道企業應向土地權利人賠償耕地復墾費、土地上的附著物和青苗補償費等占地費用，但這些土地利用都是以臨時用地形式取得，期限一般不超過兩年。

管道運行期間的用地情況。一方面，在管道通行、維護、維修設備進場及設置管道標志樁過程中，一般需要占用他人享有土地使用權或承包經營權的土地。另一方面，根據管道保護的需要，《石油天然氣管道保護法》對管道線路中心線兩側0至1000米范圍內土地的使用作出了不同程度的限制。

與此相關的問題是，管道企業只是對部分管道（主要是老管道）取得了土地使用權。近年來新建的管道，出于成本考慮及國家土地政策調整，管道企業并未取得獨立的土地權利。而管道上方的土地無論是國有土地還是集體土地，其權利人都擁有獨立的土地權利。《石油天然氣管道保護法》規定的安全保護義務實質是對土地權利人的土地利用權單方面進行了限制，但這種限制在經濟上并無補償，要求土地權利人承擔管道安全保障義務就成為對其在行政上的單方要求，顯失公平，當然會遭到其他權利人的抗拒，這在現實中就表現為對管道的占壓、隨意種植農作物等。而由于管道企業未取得獨立的土地權利，也為地方規劃部門隨意變更規劃、忽略管道企業利益提供了理由。

因此，管道企業支付相應的對價，取得獨立的土地財產權利，是平衡管道企業與其他土地權利人利益的關鍵。從管道對土地的利用情況看，絕大多數管道都鋪設在土地1.5米的下方，對土地的利用主要是地下空間的利用，對土地上方種植的淺根農作物影響不大。在我國土地資源稀缺的大背景下，應強調對土地的立體利用。《物權法》規定的地役權制度為管道企業利用土地的地下空間權提供了法理支持。

2007年出臺的《物權法》第156條規定，“地役權人有權按照合同約定，利用他人的不動產，以提高自己的不動產的效益”。1995年國土部頒布的《土地登記規則》《確定土地所有權與使用權的若干規定》中規定的“土地他項權利”的概念，即“地面與空中、地面與地下立體交叉使用土地的，土地使用權確定給地面使用者，空中和地下可確定為他項權利”，是在程序上確立了類似地役權的制度。而國土資源部 《關于西氣東輸管道工程用地有關問題的復函》（國土資函[2001]327號），則是對管道地下通過權問題作出明確規定:“西氣東輸管道工程是經國務院批準的國家重點基礎設施建設項目，依據《石油天然氣管道保護條例》進行管理，工程竣工后，建設單位享有地下通過權。”其中提到的“地下通過權”就可以理解為地役權，也是目前較早確認管道企業土地權利的規范性文件。地役權依據合同設立，經登記后可以對抗第三人。因此，可以考慮以管道、碼頭或油田所在地為需役地，以管道途經的土地（他人取得土地承包經營權的土地、取得建設用地使用權的土地、宅基地或國家 所有的土地）為供役地，通過簽訂合同、支付對價、明確期限設立管道企業的地役權。《物權法》規定土地承包經營權、建設用地使用權等轉讓的，地役權一并轉讓；土地承包經營權、建設用地使用權等抵押的，在實現抵押權時，地役權一并轉讓。這些規定明確了管道企業一旦取得地役權，其權利具有延續性，不因土地權利人（供役地權人）的變更而受到影響。

在油氣管道上設定地役權不但符合我國集約化用地的土地政策，管道企業也無需為征地支付高昂的成本。通過支付對價取得地役權意味著管道企業取得了獨立的土地財產權利，可以對抗供役地人的不當行為，同時規劃部門即使對供役地用途進行變更的，新的土地權利人也須負擔已設立的地役權。這可以最大限度的維護管道企業的利益。我們認為管道保護不能僅僅通過行政手段，而應通過市場機制，充分調動土地權利人保護管道的積極性，才能最大限度地保護管道安全，地役權制度就是這一市場機制的最佳選擇。

平衡油氣管道土地利益的建議

（一）明確管道企業的土地權利。

我們認為，應當以地役權的形式確認管道企業在管道通行土地上的權利，由管道企業與管道通行土地的權利人簽訂地役權合同，將管道通行土地作為供役地，管道企業根據供役地的范圍向土地權利人支付對價，從而平衡管道 企業與土地權利人之間的利益沖突。建議管道、土地主管行政部門出臺專門規定，確認管道占地的物權屬性，明確管道企業的行權方。

管道企業的地役權具有法定性。鑒于管道途經的土地形態多樣，權利主體復雜，而地役權又具有合同性物權的屬性，因此我們認為如果由管道企業與土地權利人商議簽訂地役權合同不具有可操作性。建議相關部門應在法律法規中明確管道企業的地役權具有法定性，即管道一經建設完成，管道企業即取得地役權，供役地人（可由土地管理部門作為代表）應與管道企業簽訂地役權合同。同時，法律法規還應對管道企業地役權的范圍、存續時間、應支付的對價等內容做出原則性規范。

明確管道地役權合同的主要內容。管道企業享有保護管道安全通過的權利，其主要義務是按照協商標準支付對價，在管道運行過程中對供役地的影響減少到最小。

對供役地人而言，其有權獲得因管道通行對其不利影響而獲得補償的權利（部分高溫管道對農作物造成影響的，應額外獲得補償）。供役地人承擔的一般義務有為管道企業運營如巡線、檢維修提供便利、保護管道標志、對危害管道的行為及時舉報等。

因為土地類型不同，對農作物損害及對他人土地權利限制的補償方式也應有所區別。部分高溫管道對農作物造成損害的，可以縣為單位，由獨立的專業機構依法定程序作出客觀認定。對其他土地的不利影響，建議以省為單位，由第三方評估后，明確補償標準。在此基礎上，管道企業應以縣為單位簽訂地役權合同，以最大限度平衡管道企業與供役地權利人之間的利益。

關于地役權合同的期限，建議設定為三年或五年為宜，合同期滿后自動續簽，屆時管道企業應根據外部經濟環境的變化據實增加地役權合同對價。另外，可以在合同中約定管道途經土地權利人及時舉報或提供與自己土地相關的打孔盜油或第三方施工破壞管道案件的線索的義務，管道企業根據舉報、線索的價值適當獎勵土地權利人。

（二）加強法律法規之間的協調。

由于各地對管道保護執法力度不一，對管道及附屬設施周圍一定范圍的安全距離理解不同，因此急需立法或行政主管部門就立法體系的完善，法律法規之間的銜接與協調，地役權等土地他項權利體系的建立及土地他項權利登記效力的確定等方面，盡快出臺法規予以完善。目前《土地管理法》正在修訂，相關部門將制定統一的《不動產登記條例》，建議強化這些法律法規與《石油天然氣管道保護法》的銜接，明確管道企業的地役權等權利類型，特別是能將管道地下通行權（已取得建設用地使用權的除外）賦予一定的強制性，以及權利的登記程序、補償標準、范圍等問題予以明確，以實現管道企業與土地權利人之間的利益平衡。

（三)合理界定管道企業的運營成本。

管道成本包括建設成本和運營成本兩個方面。由于管道土地權利缺失，管道企業在清理占壓物、補償農作物損失及清理打孔盜油污染土地時支付了大量補償、賠償費用，這些費用目前都是以“管道安全防范費”列支，具體包括環保補償、青苗補償、清理占壓物補償、農田房屋補償等眾多科目，最終進入了管道運營成本，加重了管道企業運營的負擔。而將管道企業因無土地權利所付出的成本逐年沉淀進入管道運營成本所付出的對價將遠遠大于在管道投入運營后一次性締結地役權合同所支付的對價。

因此簽訂地役權合同從長遠來看將有利于管道企業降低運營成本，但是在短期內，簽訂地役權合同產生的成本費用將使管道企業的運營成本激增。建議明確將土地成本列入管道運營成本，爭取相關部門政策層面上通過稅收減免、貸款優惠等方式對管道企業予以支持，國家價格主管部門應適當提高管輸費標準，從而抵銷管道企業因支付大量地役權合同價款而激增的運營成本，確保管道企業順利開展運營。

2014年第5期（總第18期）